Crisis en la planeación urbana de la Ciudad de México
Contradicciones y conflictos de clases en la planeación
La planificación, entonces, supera la idea del presente como tiempo vacío o simplemente como continuum y reclama una facultad que hoy se encuentra adormecida la de imaginar y de producir un futuro que no sea un mero pastiche de la sociedad ya existente.
(Arboleda, 2021, p. 19).
Es posible aseverar que existe una crisis en la planeación urbana de la Ciudad de México (y en general, en todo el país) desde hace un par de décadas, que se refleja no solo en planes no cumplidos, sino también en múltiples conflictos sociales. El libro Ciudad de México. Inercias urbanísticas y proceso constitucional (Azuela et al., 2020) plantea que esta crisis es una de legitimización de la planeación en la Ciudad de México debido a las contradicciones entre la política de planeación urbana y el entramado normativo que la rige. Dicha contradicción se localiza específicamente entre la planeación comprensiva de los programas de desarrollo urbano tradicionales, basados en zonificaciones, usos de suelo, altura, infraestructura planeada, con horizontes de largo plazo, etc. y la planeación estratégica de los grandes proyectos inmobiliarios, como grandes rascacielos o zonas especiales de desarrollo con horizontes temporales de corto y mediano plazo que utilizan arreglos legales especiales para que llevarse a cabo. Esto se debe a que para el segundo tipo de planeación se han creado mecanismos legales de flexibilidad para evitar las discusiones públicas y facilitarlos (como polígonos de actuación o transferencia de potencialidades). De este modo, se evitan modificaciones al primer tipo de planeación, que requieren ser aprobadas por el congreso local (un sistema de representación democrática).
El resultado de esta contradicción es que ante los habitantes de la ciudad y de la opinión pública, los desarrollos inmobiliarios realizados fuera de la planeación comprensiva están rompiendo (legal o ilegalmente) las reglas preestablecidas por el plan de desarrollo y, por ello, son ilegítimos. Además, cuanto más se multiplique los desarrollos realizados mediante la planeación estratégica, el plan de desarrollo urbano se considerará que no cumple con su objetivo original; por lo cual también se deslegitima como un mecanismo de planeación urbana de largo plazo tanto para los habitantes como para los desarrolladores inmobiliarios. Al respecto señala:
“Así, la imagen pública que tiene el régimen urbanístico en la Ciudad de México es la de un conjunto de planes en los que la ciudadanía se ha empeñado en participar y que, sin embargo, son sistemáticamente modificados mediante procedimientos que carecen de toda legitimidad porque se dan al amparo de esos procedimientos [legales] extraordinarios. No es sólo que a vece tales instrumentos se usen de manera fraudulenta, de manera que no quede duda de que se trata de auténticas infracciones a los planes, también lo es que en la propia ley permite que a través de estos se autoricen proyectos que en principio no están previstos en los programas.” (Azuela, 2020, p.34)
Del mismo modo, se traduce en una serie de conflictos entre el gobierno, los desarrolladores y la población en donde se insertan los proyectos inmobiliarios, que pueden derivar en manifestaciones, conflictos políticos y judicialización del mismo conflicto. En estos conflictos se alían de forma diferenciada los distintos niveles de gobierno, los llamados desarrolladores inmobiliarios y los habitantes locales, dándose múltiples combinaciones como: desarrolladores versus habitantes locales; alcaldías versus gobierno central; alcaldías versus desarrolladores; gobierno central versus desarrolladores y alcaldías, entre otras.
La consecuencia de las contradicciones en la planeación urbana y sus conflictos derivados es una deslegitimación de todas las políticas públicas enfocadas en el desarrollo de proyectos inmobiliarios y de grandes infraestructuras públicas. Por lo cual, como respuesta ha surgido cambios como la creación del Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva con la nueva Constitución de la Ciudad de México de 2017) o la ventanilla única y los procesos de consulta vecinal, entre otros mecanismos.
Cabe aclarar que esta interpretación de los conflictos en la planeación urbana en la Ciudad de México está basada en el derecho urbanístico y en la planeación urbana democrática. Y ambos enfoques suponen de fondo que el capitalismo y la democracia representativa pueden coexistir sin contradicciones. Una visión que capta el conflicto social entre los capitales inmobiliarios, el Estado y la población; aunque no lo distingue como un conflicto de clase (dado el tipo de enfoque en que está basada esta lectura social), sino como un problema de órdenes legales a ser resueltos para recuperar la legitimidad de la planeación.
En este sentido, si se realiza una lectura desde la economía política, es posible capturar con más precisión la contradicción inherente de los modelos de planeación, derivado de cambios en el modelo productivo, lo que permite establecer que efectivamente sí existe un conflicto de clases, no sólo conflictos sociales específicos derivados de modelos legales. Una planeación que además requiere ser recuperada para asegurar un futuro diferente para la Ciudad de México.
En primer lugar, es importante subrayar que la planeación urbana comprensiva busca proyectar y construir a largo plazo una ciudad, la cual refleja ciertos concesos mínimos sobre este futuro (de los poderes económicos y políticos), así como las reglas de lo que es posible hacer para que el capital inmobiliario se desarrolle. También implica una idea de vida para el proletariado, la clase media y la propia burguesía. Ya sea en la forma de barrios residenciales, unifamiliares, mixtos, unidades habitacionales sociales, etc., con toda la carga ideológica asociada a ello (como la idea de una familia nuclear con un hombre proveedor y de segregación espacial). Esto crea una ilusión de estabilidad (del presente y del futuro), al menos en lo que respecta al espacio construido y las comunidades que lo habitan. Una que además da certidumbre a los inversores privados para realizar desarrollos inmobiliarios de manera legitima (de acuerdo con el plan).
Es un tipo de planeación inspirada en el keynesianismo, en la cual el gobierno interviene en el espacio urbano y provee lo necesario para su funcionamiento en términos de infraestructura y de facilitación de la construcción de vivienda, industria y diversos servicios. Este tipo de planeación tenía cierta legitimidad en la medida que los planes se fueron materializando, ya fuera con la provisión de infraestructura y servicios públicos, o con la inversión privada alineándose a las reglas del plan. Sin duda, esto requiere que el gobierno tenga suficientes recursos provenientes de una buena recaudación y la inversión inmobiliaria sea relativamente lenta y de bajas ganancias. Un modelo en que el desarrollo inmobiliario sigue a la inversión pública, la cual crea las condiciones y de servicios generales para la producción (Garza, 2013), que permitan la acumulación capitalista de largo plazo.
En la Ciudad de México este modelo se aplicó durante algunas décadas, al menos entre 1940 y 1980, cuando la centralización política y económica del país hacia invertir al gobierno federal y local gran cantidad de recursos en infraestructura, servicios, industria y vivienda. Modelo que tenía como contraparte, el desarrollo informal de grandes áreas de la ciudad.
No obstante, la planeación comprensiva, no estaba exenta de injusticias o fuera de la lucha de clases. Hay ejemplos en todo el mundo, como el urban renewal (renovación urbana) en EUA que se enfocó en barrios negros y marginados para ser demolidos y desplazadas sus poblaciones, o bien, la zonificación racista. Como señalaba, la planeación comprensiva refleja ciertos consensos mínimos del poder económico y político y estos pueden estar totalmente dominados por segregación de clases, racismo y sexismo, ya que sin funcionales para el sistema económico. Algo que Lefebvre (1974) criticaba fuertemente para el caso francés.
Como mencionaba, este tipo de planeación, sus métodos y teorías, fue funcional y se legitimó mientras el modelo de acumulación capitalista (de inspiración keynesiana) funcionó, pero cuando su base económica falló, este sufrió una crisis de la cual no se ha recuperado. García Linera (2025, p.11) bien señala que “todo indica que las teorías sobre el Estado funcionan parcialmente en momentos de estabilidad social. Sus hipótesis quedan arropadas por la regularidad predecible de los acontecimientos. Pero se desmoronan en los tiempos de inflexión histórica, y es cuando develan sus inconsistencias.” Las crisis económicas y políticas de las décadas de 1980 y 1990 develaron las inconsistencias de la planeación comprensiva. Dejó de ser funcional, ya que los planes urbanos no se cumplieron a cabalidad ante la falta de inversión del Estado, con lo que su legitimidad quedo en entredicho. A pesar de ello, aún muchos defienden este tipo de planeación y su legado normativo aún presente, debido a que da la ilusión de cierta certidumbre en especial en barrios de clase media y alta. Por lo que estos instrumentos legales de plan comprensivo aún existen y se suelen promocionar y defender, incluso por las mismas comunidades en donde tienen aplicación.
El giro neoliberalista transformó la idea de planificación urbana en todo el mundo. Es aquí donde entra en juego la planeación estratégica, que busca adaptarse a los designios del mercado, el proyecto debe poder desarrollarse por la iniciativa privada, por el mercado. Un tipo de planeación que erosiona la idea del plan de largo plazo (que incluso se considera obsoleto en términos de la ilusión de futuro que proyectaba) y, con ello, su legitimidad.
Aquí cobra una inusitada importancia el capital inmobiliario, actualmente subsumido por el capital financiamiento, que busca cualquier oportunidad para sobrepasar los limites legales que se le imponen en la búsqueda de la explotación máxima del espacio urbano (tanto público como privado). Para este tipo de capital la planeación comprensiva es una barrera a la acumulación, por lo que es lógico que trate de superar dichas barreras, sea legalmente al recurrir a instrumentos legales existentes, promoviendo nuevos arreglos jurídicos o violándola directamente mediante la corrupción. La planeación estratégica es ideal para el capital inmobiliario que busca continuar con su proceso de acumulación lo más rápido posible, ya que está sujeto a los ritmos de capital financiero que imponen velocidades mayores para obtener retornos de la inversión que en el modelo anterior.
En el contexto económico actual de México (y de gran parte del mundo) el poder del capital inmobiliario se basa en los enormes recursos que le provee el capital financiero, el cual los canaliza a este sector ante la falta de otro tipo de oportunidades productivas o de acumulación. No hay, por ejemplo, una revolución tecnológica autóctona o industrias en crecimiento. De ahí la búsqueda de la extracción de rentas de los espacios urbanos, lo que genera dinámicas de exclusión y gentrificación mediante mecanismos de desposesión del espacio urbano común en beneficio privado (acumulación por desposesión[1]).
Esta dinámica dinamita la ilusión de estabilidad del plan a largo plazo y provoca conflictos en distintas escalas espaciales, entre diferentes clases sociales e incluso intercalase dentro de la propia burguesía. En especial cuando la planeación vigente le resulta altamente restrictiva para continuar sus procesos de acumulación.
El capital inmobiliario genera un conflicto de clases contra el proletariado, el llamado sector de “clase media” y algunos segmentos de la pequeña burguesía en su búsqueda de espacios urbanos para desplegarse. En algunas ocasiones, incluso el conflicto escala al chocar con otro tipo de capitales como el industrial, por la disputa de espacios. Como también choca con el gobierno que trata de evitar conflictos limitando su expansión del sector inmobiliario para mantener el estatus quo de gobernabilidad dentro del capitalismo.
Los barrios proletarios parecieran ser más endebles ante los asaltos del capital inmobiliario, pero al ser muchas veces propietarios (debido al modelo de desarrollo informal de la Ciudad de México) y estar en zonas que requieren mucha inversión para su mejoría, resulta más difícil que lo sufran. Aunque no imposible, el capital inmobiliario puede recurrir a procesos de gentrificación para erosionar la resistencia en especial en barrios donde la mayor parte renta su vivienda. En los (mal) llamados pueblos originarios, la defensa implica recurrir a ideas identitarias y se dan alianzas interclase del proletariado con la burguesía local.
En donde más se presenta el conflicto interclase es en barrios de clase media y con población perteneciente a la burguesía. Al ser barrios con buena infraestructura, localización y servicios, suelen tener precios del suelo altos, que resultan atractivos para el capital inmobiliario. Es en estos lugares donde también hay más resistencia generada mediante mecanismos legales, ya que las poblaciones tienden a conocer la normativa y tener más recursos económicos para entablar litigios y/o relaciones sociales para acceder a todo tipo de recursos. Esto no implica que no sucedan situaciones similares, en barrios proletarios ni que los reclamos de un sector de la burguesía frente al capital inmobiliario no sean legítimos.
Los conflictos de clase que describo se producen ante la expansión del capital inmobiliario, sea porque detecta una oportunidad para ello o porque alguna institución gubernamental lo promueve para fomentar al mismo capital inmobiliario dentro de una zona de la ciudad con diferentes propósitos, como puede ser la creación empleos, el fomento de construcción de vivienda, el turismo, etc.
Para poder legitimarse, este tipo de planeación recurrió a la ideología neoliberal, de que solo el sector privado puede cubrir las necesidades de la población y que el gobierno no puede hacerlo. Esto aplica para todo tipo de construcciones y servicios: vivienda, ocio, salud, agua, etc. Este es lo que ha permitido ligar los intereses del desarrollo inmobiliario con las necesidades de la población, a pesar de sus enormes efectos negativos y conflictivos. La vivienda como bien de consumo y los desarrollos inmobiliarios como proveedores de esta. Un discurso ideológico para ocultar los conflictos de clase que este tipo de enfoque de planeación genera, pero que no puede evitarlos.
Es así como la planeación estratégica genera más deslegitimación de la planeación urbana en su conjunto. Se difunde la idea de que ésta responde a la colusión del Estado con el sector privado y no en la búsqueda de interés general de la sociedad. Dando como resultado una crisis en la planeación urbana de largo plazo, derivada de la lógica de acumulación del capital inmobiliario, así como mayores conflictos sociales que difícilmente se modificarán solo con cambios legales y administrativos.
Esta crisis no implica que se deba de abandonar la planeación urbana, sino todo lo contrario: debe de reconstruirse por completo con un enfoque democrático y popular, al ser ésta una de las grandes herramientas que realmente permitirá afrontar y resolver las grandes crisis actuales y futuras de la Ciudad de México (y del país), como la crisis medioambiental o las enormes desigualdades económicas.
Como sostiene Arboleda (2021, p.19): “Uno de los elementos cardinales de la planificación es precisamente el hecho de que no solamente está orientada hacia el futuro, sino que despliega los instrumentos técnicos del aparto estatal -leyes, estatutos, planos, dispositivos regulatorios, censos, etc. – para realizar concretamente ese futuro. Es precisamente debido a ese carácter prospectivo que … [es] un modelo de asignación de recursos que opera de manera ex ante….”
Y esto es justo lo que se debe recuperarse, la planeación y el papel del Estado, a favor de la emancipación del proletariado y en contraposición a los designios del capital inmobiliario.
Referencias:
Arboleda, Martín. (2021). Gobernar la utopía: Sobre la planificación y el poder popular. Buenos Aires: Caja Negra Editora.
Azuela, A., González, L. y Saavedra, C. (dirs.). (2020). Ciudad de México: Inercias urbanísticas y proceso constitucional. Centro de Investigación y Docencia Económica.
García Linera, Álvaro. (2025). El concepto de Estado en Marx: Lo común por monopolios. México: Akal.
Garza, Gustavo. (2013). Teoría de las Condiciones y Los Servicios Generales de Producción. México: El Colegio de México.
Harvey, David. (2012). Rebel cities: From the right to the city to the urban revolution. Lomdos: Verso Books
Lefevbre, Henri. ((1974)2017). La producción del espacio. Madrid: Capitan Swing.
[1] David Harvey identifica la gentrificación como parte de los mecanismos de acumulación por desposesión, toda vez que expulsa a comunidades enteras de un espacio construido en común (el espacio físico, de servicios, los lazos comunitarios) para vender ese espacio en favor de clases de mayores ingresos (Harvey, 2012, p.18).